سناریوهای بنزینی در برابر دولت؛ افزایش قیمت برای پرمصرف ها یا ثابت ماندن قیمت برای وسایل نقلیه عمومی؟

یکی از مباحث چالش‌برانگیز روز گذشته، مطرح شدن موضوع افزایش قیمت بنزین در سال آینده بود. در جریان بررسی کلیات لایحه بودجه ۱۴۰۴ حسین صمصامی، عضو کمیسیون اقتصادی مجلس مدعی شد دولت چهاردهم قصد دارد در سال آینده بنزین را ۴۰ درصد گران کند. طبق گفته این نماینده مجلس، دولت ۲۰ هزار میلیارد تومان درآمد از محل افزایش قیمت بنزین لحاظ کرده است. لازم به ذکر است در حال حاضر میانگین قیمت بنزین سهمیه‌ای و آزاد به ازای هر لیتر به ترتیب ۱۵۰۰ و ۳۰۰۰ تومان است که افزایش ۴۰ درصدی قیمت، به معنای بنزین سهمیه‌ای ۲۱۰۰ تومانی و بنزین آزاد ۴۲۰۰ تومانی به ازای هر لیتر خواهد بود. پس از طرح این موضوع از سوی صمصامی، مسعود پزشکیان رئیس‌جمهور نیز در واکنش به برنامه دولت درباره قیمت‌گذاری بنزین، بحث اصلاح قیمت را تکذیب نکرد و به رفع ناترازی انرژی با راهکارهای عملی تأکید کرد. رئیس‌جمهور در این باره اظهار داشت: «اگر قرار است یارانه (بنزین) بدهیم، باید به همه بدهیم و باید با مجلس و کارشناسان تفاهم کرد تا عدالت برقرار شود. در غیر این صورت باید به عده‌ای یارانه بدهیم و یک عده هم فقر و گرفتاری را به خاطر گرانی‌ها تحمل کنند. اگر ارز را برداریم و به واردات بنزین بدهیم، نمی‌توانیم پول بازنشسته، گندمکار یا مابه‌‌التفاوت حقوق را بدهیم یا باید حقوق‌ها را پایین بدهیم.» هرچند هنوز مشخص نیست راهکار دولت پزشکیان برای رفع ناترازی بنزین چیست اما اظهارنظر رئیس‌جمهور درباره کمبود منابع ارزی دولت واقعیت دارد. طبق اسناد افشاشده از وزارت نفت، دولت ایران در سال ۱۴۰۳ بیش از ۴ میلیارد دلار واردات سوخت داشته که ۳ میلیارد دلار آن مربوط به بنزین و یک میلیارد دلار آن مربوط به گازوئیل است.

پیش‌بینی می‌شود واردات بنزین و گازوئیل در سال جاری به ۶ میلیارد دلار افزایش یابد و در سال ۱۴۰۴ نیز میزان ارزبری ناشی از واردات سوخت حداقل ۸ میلیارد دلار برآورد می‌شود. نکته جالب اینکه طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، سهم دولت از درآمدهای نفتی (۳۷.۵ درصد) در سال ۱۴۰۴ معادل ۱۲.۶ میلیارد دلار است که طبق برآورد این مرکز، ۱۰.۴ میلیارد دلار آن محقق خواهد شد. به بیان دیگر با روند فعلی مصرف بنزین و گازوئیل، دولت مجبور خواهد شد حدود ۸۰ درصد از سهم درآمدهای نفتی خود را صرف واردات سوخت کند. البته به نظر می‌رسد درآمد ۲۰ هزار میلیارد تومانی دولت از اصلاح قیمت بنزین (طبق ادعای صمصامی) نیز چندان درست نباشد، زیرا در سال گذشته دولت برای واردات هر لیتر بنزین ۳۲.۵ هزار تومان هزینه کرد و آن را با میانگین وزنی ۲۵۰۰ تومان در داخل کشور فروخت. یعنی دولت به ازای هر لیتر بنزین حدود ۳۰ هزار تومان از بودجه خود هزینه کرده است. درنتیجه حتی درصورت صحت ادعای افزایش ۴۰ درصدی، این اتفاق به معنای کاهش هزینه دولت است و نه درآمدزایی.

حال سؤال اصلی اینجاست که راهکار پزشکیان برای رفع ناترازی بنزین و همچنین توزیع عادلانه یارانه آن چه می‌تواند باشد؟ به نظر می‌رسد دولت می‌تواند معضل فعلی بنزین را در قالب دو سناریو طراحی و اجرا کند تا هم مقداری از مشکلات فعلی ناترازی بنزین کاسته شده و هم فشار اقتصادی به مردم وارد نشود. چهارچوب کلی این راهکار می‌تواند در قالب مدل سهمیه سوم تعریف شود که در دو سناریو قابل اجراست.

در این مدل، قیمت سهمیه اول و دوم ثابت باقی می‌ماند اما میزان دو سهمیه اول و دوم به گونه‌ای تعریف می‌شود که کل مصرف بنزین خودروها در این دو سهمیه با تولید داخلی بنزین معادل روزانه ۱۰۵ میلیون لیتر پاسخ داده شود. حال برای مصرف مازاد بر این دو سهمیه، قیمت بنزین به نرخ وارداتی تعریف می‌شود و به اصطلاح سهمیه سومی با قیمت وارداتی تعیین می‌شود. در این شرایط مصارف خارج از الگوی دو سهمیه اول و دوم، با قیمت فوب واردات شده و با همان قیمت نیز در داخل کشور به فروش می‌رسد. طبق برآوردها، اصابت سهمیه سوم با تقریب خوبی به سه دهک بالای جامعه خواهد بود و نیاز مابقی مردم با همان سهمیه اول و دوم تأمین می‌شود. نمودار این گزارش نشان می‌دهد مصرف بنزین دهک دهم جامعه شهری تقریبا ۱۳ برابر دهک اول است و در جامعه روستایی این نسبت به بیش از ۲۶ برابر می‌رسد. درنتیجه سهمیه سوم و قیمت آن نیز به دهک بالای جامعه برخورد خواهد کرد. سهمیه و قیمت بنزین برای خودروهای عمومی از این مدل استثنا می‌شود. همچنین برای موارد خاص مثل ساکنان مناطق اقماری کلان‌شهرها که جزء سه دهک بالای جامعه نیستند ولی مصرف بالایی دارند نیز می‌توان تدبیر جداگانه‌ای اندیشید، به عنوان مثال با توسعه سوخت جایگزین CNG و LPG در این مناطق و هدایت تقاضا به این سمت، هزینه سوخت این خانوارها را نیز کاهش داد. درمجموع سهمیه سوم یک مدل برای رفع ناترازی بنزین و توزیع عادلانه‌تر یارانه آن است و ضمن رعایت ملاحظات جزئی‌تر، این چهارچوب می‌تواند ذیل یک برنامه جامع مورد استفاده قرار گیرد.

در سناریوی دوم می‌توان سه پله قیمتی یا سه سهمیه داشت. سهمیه اول عمدتا مربوط به حمل‌و‌نقل عمومی و یک حداقل سهمیه است. این سهمیه در اصلاح اول می‌تواند افزایش جزئی را تجربه کرده و در کانال زیر ۲ هزار تومان بماند. پله دوم، سهمیه فعلی ۳ هزار تومانی است که می‌تواند تا ۴ هزار یا ۴۲۰۰ تومان (افزایش ۴۰ درصدی) افزایش یابد. پله سوم می‌تواند میانگین وزنی از قیمت به نرخ تمام شده داخلی و قیمت وارداتی باشد.

لایحه بودجه سال آینده بی‌اشکال هم نیست. یکی از ایرادهای آن، اتکای بیش از حد به درآمدهای نفتی است. این موضوع گرچه در سال‌های قبل نیز وجود داشته است (البته به دلیل عدم درج فرابودجه در سقف بودجه، درج منابع موهومی که دولت را وسط سال مجبور به استقراض از صندوق توسعه ملی می‌کرد)، اما شرایط فعلی کمی متفاوت است. تفاوت شرایط فعلی با سال‌های قبل این است که در صورت پیروزی دونالد ترامپ در انتخابات ریاست‌جمهوری آمریکا و به‌دنبال آن پایان‌دادن به جنگ اوکراین یا فشار بر چین برای کاهش سهمیه خرید نفت از ایران، تحقق کامل درآمدهای نفتی بودجه ۱۴۰۴ می‌تواند محل بحث باشد. البته همه این موضوعاتی که گفته شد، یک احتمال است اما به‌هرحال باید در بودجه سناریوهای مختلف در نظر گرفته شود تا شوکی از این ناحیه به منابع بودجه وارد نشود.

نگاهی به لایحه بودجه ۱۴۰۴ نشان می‌دهد از محل صادرات نقدی نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی مجموعاً ۳۵ میلیارد دلار درآمد دیده شده که از این مقدار ۳۷.۵ درصد آن سهم دولت است. همچنین دولت در لایحه بودجه ۱۴۰۴ از ورودی منابع صندوق توسعه استقراض می‌کند، به طوری که از سهم ۴۸ درصدی صندوق توسعه ۲۸ واحد درصد استقراض دولت در بودجه بوده و ۲۰ واحد درصد باقی مانده به صندوق توسعه واریز خواهد شد.

البته نقطه قابل‌ذکر درخصوص لایحه بودجه ۱۴۰۴ نسبت به سال‌های قبل این است که برداشت از سهم صندوق و برنامه‌ریزی برای وجوه آن در قالب لایحه بودجه و در زمان تدوین بودجه انجام پذیرفته است. این در حالی است که در برخی سال‌های قبل، این برداشت درطول سال اتفاق افتاده و هم مجلس شورای اسلامی درخصوص مصارف آن بررسی انجام نمی‌داد و هم شفافیت کاهش پیدا می‌کرد. ازاین‌رو درج رقم استقراض از صندوق توسعه ملی در لایحه بودجه ۱۴۰۴ اقدام مثبتی در جهت ایجاد شفافیت بیشتر و ثبات سیاست‌های مالی دولت است. اما درهرحال اتکای بالای بودجه به منابع ناشی از صادرات نفتی در سایه شوک‌های احتمالی خارجی را می‌توان از نقاط ضعف اساسی بودجه دانست.

لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ در سمت مصارف اعتبارات هزینه‌ای نسبت به بودجه سال ۱۴۰۳ حدود ۵۵ درصد رشد داشته و ۶۸ درصد از کل مصارف را تشکیل می‌دهد. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ با افزایش ۴۲ درصدی درآمدها و رشد ۵۵ درصدی اعتبارات هزینه‌ای شکاف بین درآمدها و اعتبارات هزینه‌ای در مقایسه با سال گذشته افزایش یافته و به ۱۸۰۵ هزار میلیارد تومان رسیده است. یکی از نکات قابل‌رؤیت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ افزایش کسری تراز عملیاتی است، اما لایحه بودجه ۱۴۰۴ از این منظر با سال‌های گذشته به‌سادگی قابل‌مقایسه نیست، زیرا اقلام مهمی از مصارف هزینه‌ای که تا قبل از آن تحت‌شمول اعتبارات هزینه‌ای بودجه قرار نمی‌گرفت و اساساً انعکاسی در مصارف سند بودجه نداشت، در ارقام کلان لایحه بودجه ۱۴۰۴ منعکس شده است. با تجمیع و اضافه‌کردن مصارف خارج بودجه‌ای اعتبارات هزینه‌ای رشد قابل‌توجهی پیدا کرده است. البته شایان ذکر است چنانچه ارقام مصوب ۱۴۰۳ نیز مانند لایحه ۱۴۰۴ به‌روزرسانی شوند همچنان رشد اعتبارات هزینه‌ای مقدار قابل‌توجهی است.

در‌مجموع برای مقایسه سازگار کسری تراز عملیاتی ارقام لایحه بودجه ۱۴۰۴ براساس تعریف (دامنه) بودجه سال ۱۴۰۳ تعدیل شده است. با لحاظ این اصلاحات در لایحه سال ۱۴۰۴ نسبت کسری تراز عملیاتی به سقف منابع بودجه عمومی ۲۱ درصد است که در مقایسه با رقم مصوب و پیش بینی از عملکرد سال ۱۴۰۳ افزایش یافته است. براساس گزارش اخیر مرکز پژوهش‌های مجلس، چالش اصلی بودجه دولت، کسری بودجه تأمین‌نشده (پنهان) است، یعنی آن بخشی از اختلاف درآمدها و هزینه‌های دولت که پس از لحاظ تمام منابع تجهیزشده ازجمله انتشار اوراق بدهی امکان تحقق ندارند و موجب می‌شود دولت تا انتهای سال ۱۴۰۴ قادر به پرداخت قسمتی از مصارف نشود.

با توجه به برآورد کارشناسی از پیش‌بینی رقم تحقق منابع پیشنهادی دولت در سال ۱۴۰۴، کسری احتمالی تأمین نشده لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ حدود ۳۲۰ هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. به صورت جزئی‌تر، این کسری شامل حدود ۱۰۱ همت عدم تحقق منابع استقراض از صندوق توسعه ملی، ۸۹ همت منابع حاصل از نفت‌وگاز، ۸۰ همت منابع هدفمندی یارانه‌ها و ۵۰ همت مابقی نیز مربوط به واگذاری شرکت‌ها و فروش اموال دولت است.

یکی از انتقادها به لایحه بودجه سال آینده، کاهش سهم مالیات از منابع بودجه عمومی دولت و سهم آن از تولید ناخالص داخلی است. برخی منتقدان با احتساب رقم درآمد مالیاتی دولت و رقم بودجه عمومی، سهم واقعی درآمد مالیاتی دولت از منابع عمومی دولت را ۳۳ و نسبت مالیات به هزینه‌های عمومی دولت را ۴۸ درصد ذکر می‌کنند که نسبت به ۵۳ درصد (از منابع) و ۷۳ درصد (از هزینه‌ها) در بودجه ۱۴۰۳ کمتر شده است.

در لایحه بودجه سال آینده مجموع درآمدهای مالیاتی ۱۹۶۴ هزار میلیارد تومان شامل ۱۷۰۰ هزار میلیارد تومان مجموع مالیات‌های مستقیم و مالیات بر کالاها و خدمات است که توسط سازمان امور مالیاتی کشور اخذ می‌شود و ۲۶۴ هزار میلیارد تومان باقی‌مانده نیز مربوط به مالیات بر واردات است که توسط گمرک جمهوری اسلامی ایران اخذ می‌شود. طبق لایحه بودجه، درآمدهای مالیاتی نسبت به سال ۱۴۰۳ حدود ۴۴ درصد افزایش داشته است. نگاهی به آمار و ارقام لایحه بودجه سال آینده نشان می‌دهد این مقایسه که سهم درآمدهای مالیاتی روند کاهشی داشته، یک اشکال اساسی دارد. اشکال اساسی این است که منتقدان، لایحه بودجه امسال را درحالی با لایحه یا قانون بودجه سال‌های قبل مقایسه می‌کنند که توجهی به اضافه شدن منابع و مصارف هدفمندی (در حدود ۹۱۱ همت) و اضافه شدن فرابودجه شامل ۶۸۷ همت فروش نفت توسط نیروهای مسلح و دستگاه‌های دولتی را در ارقام بودجه سال‌های قبل لحاظ نمی‌کنند.

درصورت لحاظ این اعداد، سهم مالیات از منابع عمومی دولت به ۵۷ درصد و سهم آن از هزینه‌های عمومی دولت نیز به ۶۳ درصد خواهد رسید که در نوع خود، ازجمله بالاترین سهم‌های مالیات در بودجه سالانه است، پس با یکسان‌سازی تعاریف بودجه امسال با سال‌های گذشته و تعدیل‌های انجام شده، سهم مالیات در بودجه طی سال ۱۴۰۴ بالاترین نسبت در سال‌های اخیر خواهد بود. همچنین باید توجه داشت در شرایط نزدیک به رکودی اقتصاد ایران و وجود انواع و اقسام شوک‌های داخلی و خارجی، اصرار بر افزایش بیش از حد مالیات نیز می‌تواند تبعات مختلفی از اختلال در تولید تا اختلال در فعالیت‌های صنفی داشته باشد که این امر برای اقتصاد ایران هزینه‌زاست.

از منظر شرایط اقتصاد کلان بودجه ۱۴۰۴ در شرایطی به مجلس شورای اسلامی ارائه شده که براساس اعلام بانک مرکزی رشد اقتصادی کشور در سه سال گذشته همواره بالاتر از ۴.۵ درصد بوده است. با این حال بر اساس اعلام این بانک رشد فصل بهار ۱۴۰۳ حدود ۳.۲ درصد و رشد بدون نفت ۲.۵ درصد بوده است. این موضوع نشان از کاهش ۲.۵ واحد درصدی رشد اقتصادی در فصل بهار سال جاری نسبت به دوره مشابه سال گذشته دارد. بر‌اساس برآورد مرکز پژوهش‌های مجلس در‌صورت تحقق کامل لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ به ویژه از محل رشد سرمایه‌گذاری و صادرات نفت پیش‌بینی شده در فروض لایحه افزایش حدود ۰.۸ درصدی رشد اقتصادی با نفت پیش‌بینی شود. برآوردها این است با لایحه بودجه ۱۴۰۴ درنهایت رشد اقتصادی با نفت می‌تواند به ۳.۶ درصد و بدون نفت به ۳.۵ درصد برسد.

از منظر تورم نیز برآورد می‌شود تصمیمات اتخاذ‌شده در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ از میزان کاهش تورم برآورد شده بر‌اساس روند، به میزان ۱.۲ واحد درصد بکاهد. همچنین در صورت اجرای کامل لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ تغییری در نرخ فقر و ضریب جینی پیش‌بینی نمی شود. براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، نرخ فقر در سال ۱۴۰۳ حدود ۳۱.۱ درصد است که در دو سناریوی پیش‌بینی شده این مقدار با وضعیت بودجه فعلی در سناریوی فعلی به ۳۲.۲ درصد و با لایحه بودجه ۱۴۰۴ به ۳۲.۱ درصد برسد که مشاهده می‌شود تغییر چندانی در این نرخ ایجاد نخواهد شد. همچنین براساس برآورد بازوی پژوهشی مجلس، عدد ضریب جینی نیز در سال آینده با وضعیت فعلی بودجه و متغیرهای اقتصادی تغییری نخواهد داشت.

درمجموع می‌توان گفت لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ نسبت به قوانین بودجه سال‌های پیش از خود از جهات مهمی مانند یکپارچگی و واقعی بودن منابع و مصارف، پیشبرد اصلاحات به‌صورت تدریجی و پرهیز از شوک‌درمانی، رشد اعتبارات سرمایه‌گذاری و همچنین توجه به تعهدات و بدهی‌های دولت، پیشرفت قابل توجهی کرده است اما در زمینه پرداختن به برخی محورها مانند کاهش کسری تراز عملیاتی، حرکت در جهت کاهش تصدی‌گری دولت و تأمین منابع لازم جهت ارتقای معیشت کارکنان، عدم درج احکام غیربودجه‌ای ذیل لایحه بودجه، کاهش وابستگی بودجه به نفت و منابع بین‌نسلی و اجرایی‌سازی برخی از احکام برنامه هفتم، موفقیت کمتری داشته که لازم است این موارد در حد مقدورات ظرفیت قوانین بودجه در بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۴ و همچنین از طریق سایر اقدامات اصلاحی ناظر به مسائل زیرساختی کشور از مسیر تصویب یا اجرایی‌سازی قوانین دائمی دنبال شود.

یکی از موضوعاتی که روز گذشته در مجلس و البته توسط وزیر سابق اقتصاد نیز درخصوص بودجه ۱۴۰۴ مطرح شد این بود که لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ لایحه استقراض است. خاندوزی در صفحه توییتر خود نوشت: «بودجه ۱۴۰۴ مثل بودجه هرسال نقاط قوت و ضعفی دارد اما بیشتر «لایحه استقراض» است: ۱- برای اولین بار ۵۴۰ همت استقراض از صندوق توسعه ملی اضافه شده است تا کسری به چشم نیاید. ۲- حدود ۷۰۰ همت استقراض هم از طریق اوراق با ۱۷۵ درصد رشد به امسال آمده، درحالی‌که درآمدهای جاری ۴۲ درصد رشد دارد. بگذریم از استقراض کلان سازمان هدفمندی از خزانه… لایحه بناست چه پیامی به خارج و داخل (تورم) مخابره کند؟» نگاهی به ارقام لایحه بودجه ۱۴۰۴ نشان می‌دهد گرچه انتقاداتی به این لایحه در خصوص منابع وارد بوده، اما به نظر می‌رسد اگر منصفانه با واقعیت‌ها روبه‌رو شویم، شاید در برخی از موارد به دولت حق بدهیم. نگاهی به لایحه نشان می‌دهد در لایحه بودجه ۱۴۰۴ سهم درآمدها از منابع عمومی ۳۸ درصد است. رقم واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای نسبت به سال گذشته ۴۱ درصد افزایش داشته است. این ردیف ۳۹ درصد از منابع عمومی را تشکیل می‌دهد. یکی از دلایل افزایش این رقم لحاظ ۲۰۰ هزار میلیارد تومان دارایی برای بازپرداخت بدهی‌های سازمان تأمین اجتماعی است که در ارقام تعدیل‌شده دولت برای سال ۱۴۰۳ لحاظ نشده است ولی در سال ۱۴۰۴ به رقم واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای افزوده شد. با لحاظ این رقم در بودجه سال ۱۴۰۳ به میزان ۱۳۰ هزار میلیارد تومان موضوع بند «د» تبصره ۱۵، رشد واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای نسبت به سال ۱۴۰۳ حدود ۳۰ درصد خواهد بود. واگذاری دارایی‌های مالی نیز ۳۳۳ درصد رشد داشته و سهم آن از کل منابع ۲۳ درصد است. یکی از دلایل رشد قابل‌توجه واگذاری دارایی مالی استقراض دولت از صندوق توسعه ملی است که در قانون بودجه ۱۴۰۳ رقم آن صفر بود ولی طی سال مجوز این استقراض دریافت شد. این رقم نیز در مقایسه دولت برای سال ۱۴۰۳ منظور نشده است. همچنین دولت قصد دارد ۲۰۰ هزار میلیارد تومان از بدهی‌های غیرسیال فعلی خود را با اوراق جایگزین کند این رقم که در واگذاری دارایی‌های مالی بودجه سال ۱۴۰۴ لحاظ شده در بودجه سال گذشته وجود نداشته است و چون به مفهوم تأمین مالی جدید دولت نیست برای مقایسه صحیح با سال ۱۴۰۳ باید از رقم واگذاری دارایی‌های مالی خارج شود. درصورت تعدیل این دو رقم در بودجه سال ۱۴۰۳ و ۱۴۰۴ رشد واگذاری دارایی‌های مالی ۷۶ درصد خواهد بود. سقف منابع عمومی در مقایسه با بودجه سال ۱۴۰۳ به روش اول و بر مبنای ارقام دولت معادل ۶۸ درصد افزایش یافته است. این در صورتی است که رشد سقف بودجه سال ۱۴۰۴ با تعدیل توضیح‌داده‌شده درباره سه رقم تأدیه بدهی تأمین اجتماعی، استقراض از صندوق توسعه و اوراق‌سازی بدهی دولت به بانک‌ها حدود ۴۳ درصد خواهد بود. لازم به ذکر است طبق اظهارات رئیس سازمان برنامه‌وبودجه، از ۷۰۰ همت اوراق پیش‌بینی‌شده، ۵۰۰ هزار میلیارد تومان از این اوراق بابت اصل و بازپرداخت اوراق قبلی است. همچنین باید توجه داشت دولت‌ها در سال‌های گذشته اوراق را به‌صورت واقعی پیش‌بینی نمی‌کردند و اواسط یا اواخر سال مجبور می‌شدند با دریافت مجوز از سران قوا، اوراق جدیدی منتشر کنند که دولت در ابتدای لایحه بودجه این موارد را در نظر گرفته تا اعداد و ارقام لایحه واقعی‌تر باشد.