وظیفه کنترل و بازرسی ساختمان‌ها برعهده شهرداری‌ها است

به گزارش پایگاه اطلاع رسانی دیارمیرزا، وزیر راه و شهرسازی درباره موضوع ماده ۱۲۳ آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۵ در نظریه خود آورده است: وظیفه کنترل و بازرسی ساختمان‌ها برعهده شهرداری‌ها و سایر مراجع صدور پروانه و کنترل ساختمان می‌باشد.

متن نظریه دکتر عباس آخوندی وزیر راه و شهرسازی درباره موضوع ماده ۱۲۳ آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۵ به شرح زیر است:

نظریه وزیر راه و شهرسازی

موضوع ماده ۱۲۳ آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۵

شماره ۹۶/۱

تاریخ ۹۶/۱۲/۱۲

نظر به استعلام های صورت گرفته درخصوص رفع ابهام از چگونگی انجام وظایف و مسئولیت های نظارت بر ساختمان از کنترل و بازرسی ساختمان، اعلام می‌دارد:

مطابق قوانین جاری بالاخص قانون برنامه ۵ ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۵۹، قانون تعاریف محدوده  حریم شهر، روستاها و شهرک و نحوه تعیین آن ها مصوب ۱۳۸۴، قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴ با اصلاحات و الحاقات بعدی آن، قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۴، همچنین نظریه معاونت محترم حقوقی ریاست جمهوری، به شماره ۲۰۶۰۰/۱۰۲۱۸۸ مورخ ۹۶.۸.۱۷ وظیفه کنترل و بازرسی ساختمان‌ها برعهده شهرداری‌ها و سایر مراجع صدور پروانه و کنترل ساختمان می‌باشد.

این وظیفه منفک از وظیفه مهندس ناظری است که باید از سوی کارفرما به منظور نظارت بر حسن اجرای ساختمان خود انتخاب شود و تداخلی با این وظیفه ندارد. شهرداری‌ها و سایر مراجع صدور پروانه و کنترل ساختمان می‌توانند وظیفه کنترل و بازرسی ساختمان‌هایی را که برای آن‌ها پروانه ساختمانی صادر کرده‌اند مستقیما توسط کارکنان خود انجام دهند یا آنکه از خدمات مهندسان حقیقی یا حقوقی که براساس ماده ۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۴، دارای صلاحیت بازرسی ساخت می‌باشند، در قالب قرارداد استفاده نمایند.

مهندسی که وظیفه بازرسی را از سوی شهرداری یا سایر مراجع صدور پروانه و کنترل ساختمان به عهده می‌گیرد، به منظور احتراز از تکفل منافع متعارض مجاز به پذیرش هیچ نوع خدمات مهندسی در همان پروژه ساختمانی با سایر ساختمان‌ها از سوی همان کارفرما نمی باشد.

مهندسان ناظر ساختمان باید وظایف قانونی در امر نظارت را، شخصا معمول نمایند و حسب مورد در قالب وظایف خود نسبت به کارفرمای پروژه و سایر مراجع قانونی ذیربط پاسخگو باشند.

تعیین محدوده اختیار و تکلیف شهرداری‌ها در موضوع کنترل ساختمان

متن نامه اسماعیل عباسی سرپرست معاونت امور حقوقی دولت به عباس آخوندی وزیر راه و شهرسازی به شرح زیر است:

با سلام و احترام

پیرو مذاکرات مطروح در جلسه ۱۳۹۶.۷.۲۹ در دفتر جنابعالی در خصوص آیین نامه کنترل ساختمان و در پاسخ به سوال طرح شده در آن جلسه راجع به محدوده اختیار یا تکلیف شهرداری‌ها در موضوع کنترل ساختمان به استحضار می‌رساند:

۱.هم به لحاظ اصول و مبانی و هم بر اساس قوانین ومقررات معتبر و لازم الاجرای موجود، کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از دولتی و غیر دولتی که در فرآیند احداث ساختمان ایفای نقش کرده و مدخلیت دارند از یک طرف می‌بایست هم دارای اختیارات و هم واجد وظایف لازم برای ایفای نقش خود در این فرآیند باشند  و از طرف دیگر باید حدود اختیارات و وظایف هریک از این اشخاص و نیز ارتباط منطقی و قابل اجرای این وظایف و اختیارات به درستی و شفافیت تدوین و تنظیم شود و به علاوه می بایست آثار و تبعات اجرایی، حقوقی و قانونی مترتب بر هر دسته از وظایف و اختیارات در نظام حقوقی و قضایی کشور موردبررسی و شفاف سازی قرار گیرد.

بر مبنای نکته کلی مذکور، بدوا لازم است کلیه اشخاص حقیقی یا حقوقی دولتی یا غیردولتی که در عمل و نیز در چارچوب قوانین و مقررات در امر کنترل ساختمان (رعایت و نظارت بر رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی و مقررات ملی ساختمان) مدخلیت دارند به طور دقیق احصاء گردند و سپس وظایف و اختیارات آنها موردحکم قرار گیرد. قدر مسلم از اشخاصی که در فرآیند احداث ساختمان ذیمدخل بوده و در نتیجه دارای وظایف و اختیارات هستند عبارتند از:

الف- پیمانکار (در کلیه مراجع طراحی، محاسبه و اجرا)

ب- مهندس ناظر

ج- شهرداری و سایر مراجع صدور پروانه

د- سازمان نظام مهندسی ساتان

ه- وزارت راه و شهرسازی

۲.درخصوص کلیات نقش و به تبع آن وجود وظایف و اختیارات برای اشخاص حقیقی یا حقوقی موضوع ردیف های «الف، ب و ج» تردیدی وجود ندارد و اساسا موضوع سوال برانگیز نیز نبوده استو بر این مبنا نیز ضوابط لازم از جمله در مواد (۹، ۱۰، ۱۲، ۱۱، ۲۱، ۲۲، ۲۳ و ۳۰) آیین نامه اجرایی ماده (۳۳) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان و تبصره (۷) ماده (۱۰۰) قانون شهرداری و نیز مواد (۳۷ و ۳۸) و جزء «۱» بند «الف» و جزء «۲۰» بند «ب» ماده (۹۱) آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان پیش بینی شده است.

۳.در مورد شهرداری ها صرف نظر از مباحث کلی مربوط به مسئولیت این نهاد عمومی در امر ساخت و سازهای شهری مواد مختلفی از قوانین و مقررات موجود دلالت صریح یا ضمنی بر وجود وظایف اختیارات برای شهرداری ها در امر کنترل ساختمان (نظارت بر رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی و مقررات ملی ساختمان) دارند که اهم آنها به شرح زیر است:

الف) پس از آنکه در ماده (۳۰) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، شهرداری ها مسئول کنترل و نظارت بر احداث ساختمان و… شناخته شده اند و امکان استفاده از اشخاص دارای پروانه برای انجام فعالیت های کنترل و نظارت مورد حکم قرار گرفته، در ماده (۳۴) از طرفی مجددا شهرداری به عنوان مرجع کنترل و نظارت بر اجرای ساختمان و شهرسازی شناخته شده و از طیرف دیگر، در ذیل ماده (۳۴) تصریح شده است که شهرداری ها مکلف به رعایت مقررات ملی ساختمان هستند و عدم رعایت آن و نیز عدم رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی تخلف محسوب شده است. روشن است که یک محور اساسی رعایت، اطمینان از رعایت و ایفای نقش نظاتری و کنترل نسبت به مهندسان ناظر می باشد.

ب) در ماده (۳۵) نظارت عالیه وزارت راه و شهرسازی پیش بینی شده  و هم به لحاظ مفهوم «نظارت عالیه» و هم به لحاظ فراز دوم ماده (۳۵)، این نظارت که جنبه طولی دارد ناظر بر کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی ذیمدخل در پروسه احداث و کنترل ساختمان است. کمااینکه در این ارتباط ضوابطی در مواد (۳۷ و ۳۸) آیین نامه کنترل ساختمان پیش بینی شده است. اضافه می نمایند این بعد و سطح از نظارت که به «نظارت عالیه» تعبیر شده است به عنوان یک امر حاکمیتی و به نمایندگی از حاکمیت برعهده وزارت راه و شهرسازی قرار گرفته است تا در مجموع و در نهایت، «از رعایت و اجرای ضوابط ومقررات شهرسازی و مقررات ملی ساختمان» اطمینان حاصل گردد. ضمن اینکه در راستای ماده (۳۵) و دیگر مواد قانون یادشده در ماده (۳۹) آن قانون، موضوع هزینه کرد منابع مربوط توسط وزارت راه و شهرسازی برای «امور کنترل ساختمان» پیش بینی شده که ناظر بر امور نظارتی بوده و باید در آیین نامه با لحاظ مجموع مستندات قانونی یاد شده، وظایف وزارت راه و شهرسازی به طور دقیق و شفاف احصاء گردد.

ج) مطابق تبصره (۷) ماده (۱۰۰) قانون شهرداری، ماموران شهرداری مکلف به نظارت در مورد ساختمان ها شده اند و «عدم جلوگیری آنها از موارد تخلف در پروانه» و «یا ارتکاب تقصیر در امر صدور گواهی انطباق ساختمان با پروانه» به عنوان تخلف شناخته شده است.

د) بند «الف» ماده (۶۰) قانون برنامه ششم توسعه نیز از صراحت کافی در این زمینه برخوردار است زیرا مطابق این بند اولا شهرداری ها مکلف به درج الزام رعایت مقررات ملی ساختمان در پروانه های ساختمانی شده اند و ثانیا در صورتی می توانند پایان کار صادر نمایند که این مقررات به طور کامل رعایت شده باشد.

بنابراین، مجموع مستندات فوق دلالت بر آن دارد که نظارت، کنترل و تایید یا عدم تایید توسط مهندسان ناظر نافی نقش و وظایف شهرداری ها و ماموران آنها در امر کنترل ساختمان (نظارت بر رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی و مقررات ملی ساختمان) نمی باشد.

ه) در راستای مستندات فوق، مفاد ماده (۳۳) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان قابل توجه است. در قسمت دوم این ماده تصریح شده است که حوزه شمول مقررات ملی ساختمان و «ترتیب کنترل اجرای آنها و حدود اختیارات سازمان های عهده دار کنترل این مقررات»  تابع آیین نامه مصوب هیات وزیران است و لذا هیات وزیران وظیفه دارد که در مورد چگونگی اجرای مقررات ملی ساختمان و حدود اختیارات و وظایف دستگاه های ذیربط از جمله شهرداری ها مبادرت به تصمیم گیری و وضع ضوابط نماید کماانیکه بر همین مبنا در فصل ششم آیین نامه اجرایی ماده (۳۳) وظایف و اختیارات مشخصی در این زمینه پیش بینی شده که همسو با مبانی تحلیلی و مستندات فوق الذکر می باشد.

به علاوه به ترتیبی که در مواد قانونی و مقررات مربوط آمده است، شهرداری ها یکی از مصادیق «مراجع یا سازمان های عهده دار کنتر ساختمان» می باشند و لذا از این منظر نیز مشمول کلیه احکام مربوط نظیر قسمت اخیر ماده (۱۰) و ماده (۱۹) آیین نامه اجرایی ماده (۳۳) قانون می باشند.

۴.سازمان نظام مهندسی و کنترل ساختمان نیز به عنوان متولی نظام یادشده در فرآیند احداث ساختمان نقش و مدخلیت داشته و بر این مبنا باید حدود وظایف و اختیارات آن در این فرآیند به طور دقیق تبیین گردد. اهم مستندات قانونی که مرتبط با و ناظر بر این نقش و مدخلیت می باشد عبارت است از تعریف ارایه شده از «نظام مهندسی وکنترل ساختمان» در ماده (۱) قانون نظام مهندسی …، اهداف مذکور در ماده (۲) از جمله بندهای «۷ و ۹» آن عبارت «تحقق اهداف این قانون» در ماده (۳) قانون، بندهای «۴، ۵، ۹ و ۱۰» ماده (۱۵) و بند «ز» ماده (۲۱) قانون.

جمع بندی:

مورد اجمالی قوانین و مقررات و توجه به جایگاه قانونی دستگاه های ذیربط در امر احداث ساختمان نشان می دهد که از نظر مقنن و نیز بر اساس مقررات مصوب هیات وزیران، کلیه اشخاصی که در فرآیند احداث ساختمان مدخلیت دارند و انجام اقدامات اجرایی، تایید، نظارت و … را برعهده دارند باید به ترتیبی ایفای نقش کنند و دارای وظایف و اختیارات مشخصی و دقیقی باشند تا در نهایت امر، هدف کلی مقنن که عبارت است از «رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی و مقررات ملی ساختمان» محقق گردد.

بنابراین در اجرای مستندات قانونی موردنظر از جمله ماده (۳۳) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، می بایست «ترتیب کنترل اجرای مقررات ملی ساختمان و حدود وظایف و اختیارات سازمان های عهده دار کنترل این مقررات» به تصویب هیات وزیران برسد.

ضمنا عنایت دارند که ذکر وظایف و اختیاراتی برای هریک از اشخاص حقیقی و حقوقی (دولتی یا غیردولتی) مانند مهندسان ناظر، به لحاظ حقوقی و نیز اجرایی نافی وظایف و اختیارات دیگر اشخاص، حقیقی و حقوقی ذی‌مدخل، خصوصا با عنایت به قوانین و مقررات مربوط به موضوع نمی‌باشد.

توجه به این نکته نیز ضروری است که وظایف و اختیارات دستگاه‌های اجرایی(وزارتخانه‌ها، مؤسسات عمومی، غیردولتی و …) محدود به قانون خاص ناظر برآنها (قانون تأسیس، قانون وظایف و اختیارات و یا هر قانون خاص دیگ که وظایف و اختیارات را احصا نموده) نمی‌باشد و مجموع وظایف و اختیارات دستگاه‌ها از مجموع قوانین و مقررات مربوط، استخراج، شمارش و جمع‌آوری می‌گردد.

نکته مهم و نهایی آنکه احصا و ذکر وظایف و اختیارات هریک از اشخاص ذی‌مدخل در امر احداث ساختمان و کنترل و نظارت بر رعایت مقررات ملی ساختمان باید به گونه و ترتیبی باشد که اولا شفاف و دقیق باشد ثانیا موجب اختلال در انجام وظایف و اختیارات نگردد ثالثا منجر به هم‌افزایی کلیه اشخاص مرتبط در راستای تحقق هدف اصلی مقنن (رعایت  نظارت بر رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی و مقررات ملی ساختمان) گردد. رابعا ارتباط معنادار، حقوقی و قابل اجرا میان وظایف و اختیارات اشخاص ذی‌مدخل برقرار گردد اعم از اینکه حسب مورد و به لحاظ اقتضا و ماهیت وظیفه، انجام هم‌زمان ضرورت داشته باشد یا غیر آن.

اسماعیل عباسی

سرپرست معاونت امور حقوقی دولت